2023年中央经济工作会议提出，要激发有潜能的消费，扩大有效益的投资，形成消费和投资相互促进的良性循环。2024年中央经济工作会议再次指出，大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求。2025年，面对纷繁复杂的国际国内形势变化，不确定难以预料因素增多的情况，以及加强超常规逆周期调控政策需要，必须把扩大有效益的投资放在更重要的位置，要在“提质”基础上“扩量”，实现“提质”与“扩量”并举。
部分领域投资增势良好，加速新旧动能转换。2024年1—11月，我国固定资产投资同比增长3.3%，连续4个月保持基本稳定。其中，制造业投资提高9.3%，明显快于全部投资提高，对投资的支撑作用显而易见，有效弥补了房地产投资下行造成的影响。高技术产业投资增势良好。2024年1—11月，高技术产业投资同比增长8.8%，增速比全部投资高5.5个百分点。其中，高技术制造业和高技术服务业投资同比分别增长8.2%和10.2%。能源绿色低碳转型持续推进，带动了电力等相关能源行业投资迅速增加。其中，太阳能发电、风力发电、核力发电、水力发电投资合计增长30%。
政府投资政策持续加力，重大工程进度加快。在推进国家重大战略实施和重点领域安全能力建设（“两重”建设）和大规模设备更新带动下，重点领域投资和设备更新投资保持了较快增长，支撑了投资扩大，增强了经济中长期发展后劲。2024年，“两重”聚焦新质生产力发展、区域协调发展、人口高水平质量的发展，7000亿元超长期特别国债支持的“两重”项目基本全部开工，完成投资超过1.2万亿元。截至2024年10月，国家发展改革委提前下达了2025年1000亿元中央预算内投资计划和1000亿元“两重”建设项目清单，支持地方加快开展前期工作、先行开工实施。2024年，共安排3000亿元超长期特别国债支持推动新一轮大规模设备更新和消费品以旧换新（“两新”项目），在4600多个设备更新项目中，工业、用能、能源电力、交通运输等设备更新量就超过了200万台（套），有力拉动了相关领域设备工器具投资。
优化专项债制度管理，增强地方政府融资能力。2024年12月，国务院办公厅印发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，提出扩大专项债券投向领域和用作项目资本金范围，实行专项债券投向领域“负面清单”管理，未纳入清单的项目即可申请使用；专项债可用作项目资本金范围实行“正面清单”管理，扩大至22个领域，用作项目资本金比例提高至30%；同时，优化专项债券项目审核和管理机制，开展专项债券项目“自审自发”试点。2024年，地方政府专项债券累计发行达到7.7万亿元，其中，新增专项债券发行4万亿元，再融资专项债券发行3.7万元。地方政府专项债券支持项目完成投资超过3.6万亿元，成为支撑地方经济发展的核心力量。
聚焦投资效益精准发力，发挥政府投资的关键作用。依照国家发展改革委的安排，到2025年，一是要高质量推进“两重”建设。增加超长期特别国债的发行规模，拓展“两重”建设支持范围，并进一步提升国债资金对项目的支持比例。二是要高效地利用政府投资。适度增加中央预算内投资规模并优化支持范围，聚焦市场不能有效配置资源的公共领域项目，持续补短板、调结构、惠民生。三是要高水平地调动社会投资。完善非公有制企业参与国家重点项目建设长效机制，筛选重点民间投资项目，深化投贷联动合作，推动更多PPP新机制项目落地实施，帮助非公有制企业解决融资难、融资贵及其他发展中的问题。
近年来，我国投资效益出现了下滑，其中，周期性、结构性、体制性和制度性的原因都有，这也成为制约未来经济高水平发展的重要因素。
从投资整体回报看，根据世界银行的数据计算，2008—2022年，我国GDP全球占比平均为13.4%，资本形成占比高于GDP占比平均为9.5个百分点。近13年间，我们消耗了全球1/5以上的投资却只获得了1/8的国民收入。增量资本产出率越高，投资效益越低，2008—2023年，我国增量资本产出率由2.84提高到9.44，投资效益整体趋于下降。
从政府投资带动看，近年来，政府投资对社会资本的带动作用会降低。一是中央资金的地方配套支持有所减弱。地方政府财力不足，中央政府资金实际拉动地方资金能力减弱。二是地方专项债项目很难充分的发挥政府资金的带动效应，吸引的民营资本投入有限。三是政府投资对民间资本产生挤出效应，国债和地方债项目大多由央企国企和地方平台公司承担，民间资本参与难度较大。
从投资供给质量看，长期以来，各地政府追求传统产业投资规模扩张和低价竞争，导致供需严重失衡，产品低价竞争，企业利润微薄；光伏、储能、新能源汽车等新兴起的产业存在中低端恶性竞争和结构性过剩，高端领域投入不足，应对“卡脖子”的能力不够情况。医疗健康、养老、文化旅游等领域的服务体系不健全，难以满足品质化、多样化需求。
从投资的获得感看，我国进行了长时期、高强度的投资。但是，有些投资特别是政府投资并未全部用于最紧迫、最关键的国家战略和基础民生领域。这些无效投资事实上挤占了基本民生保障投入，与人民群众的现实需要相距甚远。
从投资的约束看。根据财政部公布的数据，截至2023年末，我国政府法定债务余额为70.77万亿元，政府负债率为54.7%。如果加上地方政府负有偿还义务的隐性债务，负债率还会有所增加。每年还本付息的负担沉重，用于借新还旧的再融资债券占比持续上升。
促进有效投资的适度增长。我国投资高速增长期已逝去。“十二五”时期，全社会投资年均增长16.8%；“十三五”时期，年均增速下降到5.4%；“十四五”前三年，投资增速仅维持5%以下水平。“十五五”时期即便保持现有投资规模也不是容易的事情，投资低速增长格局不会改变。应将注意力转移到有效益的投资上来，以推动投资实现质的有效提升和量的合理增长。
实现新旧动能的接续转换。投资结构优化升级是开辟发展新赛道、培育发展新动能、增强竞争新优势的主要手段。未来投资结构调整的目标是把握新科技革命浪潮的基本趋势，通过科学技术创新投资引领战略性新兴起的产业、未来产业投资的发展壮大，同时通过大量前沿性、颠覆性技术的成熟和扩散，促进经济的高端化、智能化、绿色化、融合化发展，释放出更大的投资提高动能。
推动新老模式的转型变革。适应未来一个时期中国式现代化公共投资需要，必须探索有效的政府投融资模式，特别是公共资源转化模式。要拓展税收财政、股权财政、数据财政、碳财政、国资财政等新形式，填补土地财政收缩带来的缺口。既要发挥好已有的主体、工具、渠道的作用，又要探索新的投资、建设和运营方式，实现平稳过渡、有效接续。
促进质量效益的稳定提升。长期以来，缺乏合理回报和还债基础的项目大量进入投资过程，降低了投资的质量和效益。要减少无效低效投资，避免不顾实际需要的盲目投资，防止一拥而上的重复投资，更多投向战略作用强、需求潜力大、带动作用强的项目，投向经济和社会回报率高的项目，将有限的资金优先使用在国民经济的关键领域，从根本上减少投资浪费。
实现增存并举的潜力挖掘。经过长期大规模的投资，形成了数额庞大的固定资产，不少资产具有稳定的现金流，而且随着网络化、数字化、融合化水平提升，资产品质不断的提高，更容易通过市场方式盘活。更加重视现有资产的运营管理，实现存量资产的功能活化和高效利用，提升项目和区域的整体价值，为城镇化和工业化提供更多稳定的资产金额来源，形成存量资产和新增投资良性循环发展局面。
促进内生动力的重振。内生动力活力就是各种类型的市场主体能够积极主动参与和融入发展大局，有意愿、有信心、有能力推动经济高水平质量的发展。应在强调顶层设计的同时，更加重视基层创新。通过突破条条框框，为市场主体松绑，打通制约民间投资的制度性痛点堵点，大幅度提升民营经济在资源要素、内需市场等方面的占比及获得的均等化水平，增强市场主体创新创业意愿，促进动力活力竞相迸发。
推动债务风险的缓解和疏解。地方政府债务风险不容忽视，对财政可持续性提出了更大的挑战，也无形中压缩了未来债务的融资空间。一方面，要继续通过协商展期、借新还旧、降息、置换等方式化解债务，避免区域性和系统性债务风险扩散；另一方面，提升中央投资的带动作用，强化政府投资过程管理，完善事权和支出责任分工，推动融资平台市场化转型，减轻化债带来的紧缩效应。
由于预期的复杂性和不确定性，事先判断投资是否有效益十分艰难。但是，唯一能够确定的是，要创造好的体制和政策环境，将投资者的行为及决策纳入追求有效益的轨道上来。
明确投资的市场信号。一是促进形成全国统一大市场。落实“人钱地”挂钩政策，促进投资向效益更高的地区和产业转移，向人口和要素流动的方向集中。二是健全稳定的投资回报机制，理顺市政公用产品和服务的价格形成机制，制定合理的价格，使经营者能够补偿合理成本、取得合理收益。三是全面清理废止先征后返、财政奖励或补贴、土地出让收入等招商引资优惠政策，防止出现招商引资恶性竞争。
调整投资的央地职责。一是将中央政府确定建设的流域生态治理及边境公路等战略性、安全性强的投资明确为中央和地方共同事权，并加大中央财政支出责任。二是合理预期中央财政资金支持的项目对地方发展造成的潜在负担，提高中央资金补助和支持比例，减轻地方配套金钱上的压力。三是上收中央的投资事权。对跨区域或中央要求地方建设的基础设施项目，由中央一级的行业融资平台统一规划、投资和建设。
健全投资项目管理机制。我们坚持先评估后决策，广泛听取专家意见，并进行多方案、多维度的论证研究。向潜在的社会资本方征集重点项目建设方案、工程技术方案和投融资方案。从根本上改变单纯满足短期调控需要的项目审批方式，减少项目前期工作不足、“临时拼凑”应付申报的情况。通过事前绩效评估、事中绩效运行监控、事后绩效评价与结果应用，确保项目执行可查、可控和资金使用有理、有效。
增强投资的责任约束力。一是真正赋予地市政府和县级政府举债融资的资格，形成以市政债为主体的地方债务融资体系。二是强化地方人大和基层民众在政府投资监管中的责任义务，实行政府重点项目决策听证和公示制度。三是完善政府投资正面清单管理制度，扩止和限制投资目录，压缩华而不实和非紧迫性政府投资项目。四是从政策激励、法律规范、社会监督等方面，推动各类所有制企业履行好社会责任，回报、服务和贡献社会。
（作者刘立峰为国家发展改革委投资研究所研究员，蔡扬为国家发展改革委投资研究所助理研究员）